Toezicht met vertrouwen
Wat zijn de gevolgen van de Omgevingswet voor toezicht en handhaving? Wat is er nodig om ongewenste gevolgen te voorkomen, te beperken of te herstellen? En wie is daarbij aan zet?
Aanleiding en adviesvraag
De Omgevingswet, die sinds 1 januari 2024 van kracht is, vormt het juridisch kader waarbinnen bedrijven, burgers en overheden een goede balans moeten vinden tussen het beschermen en benutten van de leefomgeving. De wet beoogt een paradigmawisseling: een nieuwe benadering die uitgaat van vertrouwen, maar waarbij er ook snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. Toezicht en handhaving hebben daarin een belangrijke rol. Vanuit de praktijk klinken er signalen dat de Omgevingswet belemmeringen oplevert voor effectief toezicht houden en handhaven. Er zijn zorgen over versnippering van informatie, onduidelijkheid over zorgplichten en minder controle vooraf. In dit advies heeft de Rli deze signalen nader onderzocht met als adviesvraag: Wat zijn de gevolgen van de Omgevingswet voor toezicht en handhaving? Wat is er nodig om ongewenste gevolgen te voorkomen, te beperken of te herstellen? En wie is daarbij aan zet?
Toelichting
Toezichthouders en bedrijven geven de volgende praktijksignalen af:
- Toezichthouders hebben minder overzicht over de samenhang tussen activiteiten en de milieurisico’s die daaruit voortvloeien. Dat komt door de combinatie van veel mba’s, algemene regels en de vrijheid van indiening. Bedrijven ervaren een hogere administratieve last door de vele meld- en informatieplichten voor verschillende mba’s.
- Toezichthouders hebben minder houvast bij de beoordeling van activiteiten en de bijbehorende milieurisico’s. Dat komt door het grotere beroep op specifieke zorgplichten, doelvoorschriften en open normen. Bedrijven ervaren hierdoor meer onzekerheid. De onderbouwing van handhaving vergt bovendien meer tijd, inspanning en capaciteit.
- Toezichthouders hebben te maken met meer verschillen in regels door de toegenomen bestuurlijke afwegingsruimte en lokaal maatwerk. Daardoor wordt een groter beroep gedaan op de rol van toezichthouders als ‘frontlijnmedewerker’ van de overheid. Bedrijven ervaren het toezicht als minder uniform, omdat verschillen in beoordeling door individuele toezichthouders relevanter worden.
- Toezichthouders moeten vaker achteraf bijsturen nu er minder controle vooraf is door de verschuiving van vergunningen naar algemene regels en zorgplichten. De kans op voldongen feiten of onomkeerbare gevolgen neemt toe, omdat activiteiten al hebben plaatsgevonden of schade al is ontstaan. Initiatiefnemers moeten vaker achteraf (onbedoelde) fouten herstellen om aan de regels te voldoen. Dat leidt bij bedrijven tot meer onzekerheid.
Deze signalen zetten een aantal randvoorwaarden voor toezicht en handhaving onder druk. Toezichthouders moeten meer moeite doen om overzicht te houden en om situaties en initiatieven integraal te beoordelen. Ook moeten zij hun deskundigheid op peil houden, nieuwe vaardigheden aanleren en toezicht houden op regels die minder eenduidig zijn uit te leggen. De handhaving wordt complexer en vraagt om meer onderbouwing. Er dreigt een neerwaartse spiraal van oplopende werkdruk, dalende toezichtniveaus, meer en zwaardere overtredingen, lagere pakkans en sanctiekans, afnemend vertrouwen van de samenleving in de rechtshandhaving en de naleving van regels en verhoogde risico’s op milieu-, gezondheids-, en veiligheidsschade. Dit levert risico’s op voor de bijdrage van toezicht en handhaving aan de naleving van wetten en regels, bescherming van publieke waarden, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid en het vertrouwen van de samenleving in de overheid.
We hebben vijf kernoorzaken voor de ontstane problemen geïdentificeerd:
1. De fundamentele verschuiving van verantwoordelijkheden die de Omgevingswet beoogt, is onvoldoende begeleid – binnen de overheid, maar vooral richting bedrijven en burgers.
2. De gevolgen van wat werken in de geest van de Omgevingswet betekent voor toezicht en handhaving zijn onvoldoende doordacht.
3. De stelselherziening van de Omgevingswet valt samen met een groeiend aantal grote, complexe en (deels) onvoorziene opgaven in de leefomgeving en maatschappij.
4. De integratie van milieuregels in de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet verloopt moeizaam, met de omgevingsplannen als grootste opgave.
5. Het uitgangspunt van vertrouwen houdt onvoldoende rekening met verschillen in kundigheid en motivatie binnen de samenleving, zowel bij bedrijven als bij burgers.
Aanbevelingen
De raad doet één overkoepelende aanbeveling met drie aanbevelingen daaronder. Onze overkoepelende aanbeveling luidt:
Geef met een Programma ‘Toezicht en Handhaving onder de Omgevingswet’ de samenwerking tussen overheden, uitvoeringsorganisaties en het bedrijfsleven een nieuwe impuls, zodat toezicht en handhaving effectief kunnen bijdragen aan de ambities van de Omgevingswet.
Het ‘anders werken’ met de Omgevingswet vraagt om nieuwe energie en een gezamenlijk gevoelde urgentie. Omgevingsdiensten en het bedrijfsleven krijgen nu onvoldoende ruimte om hun signalen, ideeën, kennis en uitvoeringskracht in te brengen. Tegelijkertijd zien we dat het Rijk op te grote afstand komt te staan. Daarom bevelen wij aan dat beleid, uitvoering én bedrijfsleven samen aan de slag gaan in een gezamenlijk Programma ‘Toezicht en Handhaving onder de Omgevingswet’. We zien dit als een op de actuele situatie toegesneden opvolger van de eerdere interbestuurlijke programma’s. De belangrijkste toevoeging daarbij is een grotere en meer directe betrokkenheid van het bedrijfsleven, passend bij de centrale verantwoordelijkheid die de Omgevingswet hen heeft toebedeeld bij het realiseren van de ambities van het omgevingsbeleid. Het programma richt zich in ieder geval op drie prioriteiten, die samenvallen met de drie inhoudelijke aanbevelingen in het advies:
Aanbeveling 1. Verklein de onzekerheid bij bedrijven, omgevingsdiensten en bevoegde gezagen met beleid of afspraken over de invulling van de eigen verantwoordelijkheid van initiatiefnemers.
Er is een nieuwe impuls nodig om de eigen verantwoordelijkheid van initiatiefnemers, die de Omgevingswet beoogt, in de praktijk hanteerbaar te maken. Bedrijven, omgevingsdiensten en bevoegde gezagen hebben vooral behoefte aan meer duidelijkheid over hoe initiatiefnemers kunnen voldoen aan specifieke zorgplichten en open normen en hoe zij moeten omgaan met de vrijheid van indiening van vergunningaanvragen en meld- en informatieplichten.
Wij bevelen een aanpak aan waarbij het bedrijfsleven, omgevingsdiensten en bevoegde gezagen gezamenlijk meer helderheid creëren over de invulling van de eigen verantwoordelijkheid in de praktijk en over wat zij daarvoor van elkaar nodig hebben. Het bedrijfsleven (brancheverenigingen en hun achterban) neemt hierbij in beginsel het initiatief. Dat past bij de verantwoordelijkheid die de Omgevingswet hun toebedeelt.
Aanbeveling 2: Formuleer criteria om ‘tenzij-situaties’ bij het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ tijdig te onderkennen en zo opgaven op het juiste bestuurlijke niveau te adresseren. Bied ondersteuning voor een uniformere uitwerking van lokaal maatwerk, zodat effectief toezicht mogelijk blijft.
De bestuurlijke afwegingsruimte en de mogelijkheid van lokaal maatwerk bij het vaststellen van regels maken het toezicht complexer, vooral vanwege verschillen in definities en formuleringen. Effectief toezicht vraagt bovendien om regels die zijn afgestemd op de geografische en bestuurlijke schaal waarop het probleem zich voordoet. Formuleer daarom criteria om ‘tenzij-situaties’ tijdig te onderkennen en zo opgaven op het juiste bestuurlijke niveau te adresseren.
Maak de ruimte die de Omgevingswet biedt voor lokaal maatwerk beter hanteerbaar voor toezichthouders en initiatiefnemers met een keuzemenu met verschillende varianten van maatwerkregels. Zo blijft de decentrale bestuurlijke afwegingsruimte behouden, terwijl de uitvoering meer uniformiteit krijgt bij definities, interpretaties, bronnen of meetinstructies.
Aanbeveling 3. Benut de praktijkkennis en signaalfunctie van de omgevingsdiensten beter voor het maken van uitvoerbaar omgevingsbeleid.
Wij bevelen aan om de adviesfunctie van de omgevingsdiensten steviger te verankeren met concrete afspraken over het inwinnen van adviezen door de bevoegde gezagen bij omgevingsdiensten. Die afspraken moeten duidelijk maken wanneer advies wordt ingewonnen, hoe zichtbaar wordt gemaakt welke rol de adviezen hebben gespeeld bij de besluitvorming en aan welke kwaliteitscriteria de adviezen moeten voldoen.
Publicatie